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荷蘭是世界主要農產品生產和出口國，乳制品業是荷農業中最重要的部門之一，約占荷農業產值的20%及出口額的16%。荷乳制品以高質量、安全、品種多樣享譽世界，尤其是嬰幼兒配方奶粉，其安全和質量標準高、生產工藝和技術水平先進、監管嚴格，廣受各國消費者好評。

一、荷乳制品業及嬰幼兒奶粉生產基本情況

乳制品業是荷農業三大部門之一。據荷奶制品協會（NZO）發布的《2011年荷蘭奶制品行業報告》，荷草場和玉米地面積為120萬公頃，約占荷國土面積的28%，共有1.85萬家農場、147萬頭奶牛和25萬頭奶羊，年奶產量達119億公斤，約占全球奶產量的2%。除10.4億公斤以鮮奶形式出售外，大部分牛奶和羊奶用于加工制作成奶酪、黃油、奶粉、煉乳等產品，其中，奶酪產量9.5億公斤，煉乳4.54億公斤，奶粉2.93億公斤，黃油1.87億公斤。荷鮮奶及奶制品的35%供應國內市場，45%供應歐盟市場，20%出口至非歐盟市場。2011年，荷奶制品業總產值達64億歐元，外貿額達77億歐元。其中，出口54億歐元，同比增長17%，進口23億歐元，增長10%。荷共有20家奶制品加工企業、50家工廠、300個批發商及6800個零售商，就業人數5.7萬。 

2011年，荷嬰幼兒配方奶粉產量約2.5億公斤，其中1.95億公斤出口至其他國家，僅22%左右在國內銷售。荷嬰幼兒配方奶粉主要生產廠商包括FrieslandCampina、Danone、Mead Johnson、Abbolt、Soy Nutrition等幾家公司，產量占比超過95%。

二、荷適用于嬰幼兒奶粉安全和質量的法律體系及監管機構

荷奶粉的優勢（其安全性、質量高等特點）歸功于立法，荷食品安全立法的基礎是其“以人為本”的理念，即人的健康是第一位的，只要認為對人類健康存在危害或可能造成危害，就必須采取一切必要措施進行保護，而無需充分科學論證的評估結果，更不用等到發生了損害消費者健康和安全的事實和后果。根據該理念，所有食品立法的原則均為最高程度地保護消費者健康與安全，最大限度地防止任何危害食品安全行為的發生。對于任何侵害消費者健康和安全的行為，法律將給予最嚴厲的處罰，同時對受害者進行最大程度的補償。

在荷蘭，適用于嬰幼兒奶粉的法律法規包括歐盟、全球食品安全倡議（GFSI）和國際標準化組織（ISO）等國際組織及荷本國關于乳制品生產、銷售的所有法律法規和技術標準。具體而言，包括歐盟食品法總則（歐委會178/2002指令）、歐盟食品衛生指令、歐盟關于動物副產品生產有關規定（歐委會1069/2009及142/2011指令）、歐盟關于產品包裝和銷售方面的規定、歐盟動物福利法、GFSI和ISO關于乳制品生產的標準和規定、荷蘭食品和藥品法、荷蘭動植物檢疫法、荷蘭消費品法、荷蘭農業質量法、荷蘭乳制品行業規定等有關法律法規、標準和實施細則。

事實上，在實際操作中，荷許多規定和標準均超過歐盟及GFSI和ISO等國際組織有關要求，尤其在嬰幼兒奶粉生產上，為最大程度上保證嬰幼兒奶粉的產品安全和質量，荷對衛生條件、生產工藝和流程、配方標準、運輸和包裝等方面要求近乎苛刻，監管措施十分嚴厲。

在監管機構方面，荷蘭奶及奶制品監管委員會（COKZ）負責嬰幼兒奶粉生產過程的安全和質量監控，食品和消費者產品安全管理局（VWA）負責嬰幼兒奶粉銷售環節的安全和質量監管，兩者均為獨立的監管機構。

COKZ由荷蘭政府和行業協會合作設立，共有45名工作人員，董事會成員由荷經濟部、衛生部及奶制品協會、農業和園藝業協會、貿易商聯合會等三大農業組織共同商議確定。為確保COKZ監管的獨立性和有效性，其工作人員均必須是乳制品行業的專家和業內人士，但不允許在任何乳制品及相關企業內兼任職務、持有股份或發生任何經濟利益關系。COKZ的主要職能包括執行乳制品相關法律法規、監管企業生產過程、現場核查和抽查、復核實驗室樣品查驗結果、發放出口安全和質量許可證、提出法律法規修改和立法建議等。

三、荷嬰幼兒奶粉安全和質量監控體系

為保證奶制品生產安全，荷早在1723年即引入安全和質量標準，1913年以法律形式加以確定，同時建立首個奶制品測試中心，對包括奶粉在內的各種奶制品進行抽樣檢測。經近百年的實踐，目前，荷在嬰幼兒配方奶粉生產、銷售整個鏈條形成了一套完善的監控體系。具體而言，包括嚴格把好奶源關、生產關和銷售關三方面：

（一）嚴格把好奶源關

一是對農場環境、衛生條件、技術設備、安全性等有嚴格要求。荷蘭長期以來推行農業合作社機制，幾乎所有農場主都是合作社成員，大部分奶制品企業包括FrieslandCampina在內也是以合作社形式運營，即農場主為企業的所有者，與企業利益直接攸關。農業合作社機制要求其成員即農場主確保其環境、衛生條件、技術設備及防火防病等安全性措施嚴格符合有關法規和標準。通過與農場主簽署采購合同，鮮奶收購企業有權對農場主生產條件進行監督和檢查，包括檢查草場環境、牛羊圈衛生條件、通風、溫度、飲用水及飼料等情況。農場主定期接受培訓，學習農場管理、奶牛養殖、機器擠奶、鮮奶儲藏等方面的知識和經驗，同時他們也經常獲得鮮奶收購企業、荷奶制品協會等機構的咨詢建議和幫助。

二是對草料、玉米及其他飼料有嚴格的質量要求。鮮草必須杜絕病蟲害，干草應按科學方法儲存，在牛羊食用前進行檢查，確保其不受病蟲影響，玉米及其他粗糧必須從指定飼料供應商購買，供應商須擁有特定證書，證明其產品符合HACCP和GMP+質量標準即飼料及添加物安全和質量標準。一旦追溯發現飼料含有害或危險物質，飼料供應商需承擔相應責任和后果。

三是確保奶牛的健康。荷對奶牛、奶羊進行I&R強制登記制度，根據有關法律規定，每頭奶牛出生后必須在耳朵上打上黃色標簽，上面標注代碼號，用于記錄該奶牛全部信息以便日后進行追溯，此標簽將伴隨奶牛終生。在荷蘭，奶牛受到良好的人性化對待，除出于動物保護原因外，荷農場主堅信，對奶牛的細心呵護可使其產出最好質量的牛奶，從而為自身創造更大利益。奶牛用藥受到嚴格限制，一般情況下禁止使用抗生素、催長劑等藥物。按規定，農場主應定期向鮮奶收購企業報告奶牛健康狀況，COKZ和鮮奶收購企業不定期進行現場檢查，了解奶牛飼養情況，通常此類檢查均委托獸醫進行，獸醫對檢查結果的真實性和準確性負責。

四是確保鮮奶的安全和質量。荷采奶車司機均為受過專業培訓人員，對所采牛奶安全和質量負重要責任，其資質由COKZ每年加以認定，定期接受相關知識和技能培訓。采奶車在每個農場采集牛奶前，先要對農場的儲奶罐進行嚴格檢查，包括其衛生條件、溫度、攪拌頻率等，之后觀察奶的色澤、粘稠度、質感、純凈度情況，并抽取樣品交由專業實驗室化驗，樣品上裝有芯片，與GPS系統連接，可準確追溯采集時間、地點及其他有關數據。在基本確定牛奶安全和質量合格后，采奶員方可將農場奶罐中的奶導入采奶車。通常而言，采奶車每天采集六至七家農場，路線均事先設計好，以保證采集和運輸過程不對奶的質量造成影響。

（二）嚴格把好生產關

考慮到嬰幼兒奶粉所針對的特殊消費人群，荷對嬰幼兒奶粉加工和生產環節有十分嚴格的法律規定和標準，其大大嚴于其他奶制品加工和生產規定。COKZ對嬰幼兒奶粉生產流程的監管十分嚴格，實行企業自查、實驗室檢測和COKZ復核及抽查三套監管體系，其主要做法如下：

一是嬰幼兒奶粉生產企業必須取得ISO、GFSI等國際組織頒發的證書，證明其生產流程和工藝符合相關標準和規定。企業的生產設備和流程嚴格按有關標準進行，包括正確使用乳化器、蒸發器、攪拌器、噴霧烘干器等設備，掌握不同階段的溫度、濕度，確保每個步驟的衛生標準等。目前，荷嬰幼兒配方奶粉主要生產企業有六家，均為歷史悠久的大型奶粉生產企業，這既有利于保證奶粉的安全和質量，也便利COKZ等機構的監管。

二是對配方嚴格把關。荷政府對嬰幼兒奶粉的配方有極其嚴格的規定，奶粉所含的脂肪、蛋白質、碳水化合物、維生素、微量元素等的比例有精確的標準，企業在生產過程中，必須保證奶粉各種成分的比例完全在標準范圍內浮動，不得超出最高值，也不可低于最低值。乳清是生產嬰幼兒配方奶粉的主要原材料，荷奶粉生產企業必須確保所加工的乳清符合有關安全和質量標準。對于維生素、微量元素等其他配方成分，供應商應確保產品安全和質量并承擔相關責任。多年來，荷奶粉生產商與配方供應商建立了良好合作和互信關系，為確保產品的安全和質量，生產商基本僅與固定的幾家配方供應商合作。

三是執行極高的衛生標準。荷嬰幼兒配方奶衛生標準高于其他奶制品生產標準，其生產區域相對封閉，禁止無關人員進入。乳化器、蒸發器、攪拌器、噴霧烘干器等設備及生產區域必須進行無菌化處理，工作人員必須嚴格按照衛生規定進行操作，生產區域定期接受衛生檢查。

四是嚴格的監管機制確保生產環節的安全和產品質量。目前，荷嬰幼兒奶粉生產企業均建立了系統的內部檢查體系，對奶粉生產流程進行嚴格地自我把關，例如FrieslandCampina的Foqus審查體系即是鮮奶生產、奶粉等奶制品加工方面的一套完整的自查體系。根據規定，奶粉生產企業須將原材料、每個生產流程的半成品及最終制成品取樣并交獨立的實驗室進行檢測，實驗室根據檢查結果對奶粉的安全和質量作出評估并對此負責，荷蘭獲得COKZ認可的實驗室約有60-80家。最后一道程序是COKZ的復核和抽查，COKZ對實驗室的檢測數據和評估結果進行復核，并不定期對奶粉生產企業進行抽查，抽查基本以突擊方式進行，不事先告知企業。事實上，荷嬰幼兒奶粉生產企業與COKZ保持著良好的合作關系，其一般主動匯報生產情況，就生產流程中可能出現的問題進行充分溝通并獲得COKZ的指導和幫助。此外，企業與研究機構的密切合作也是嬰幼兒奶粉安全和質量的重要保證。 

（三）嚴格把好銷售關

荷重視嬰幼兒奶粉包裝和銷售環節的安全和質量監控。除要求包裝上準確說明奶粉的成分、保質期、生產企業、適用人群等基本信息外，更重要的是確保包裝材料及包裝方法的安全。簡單地說，必須確保嬰幼兒奶粉的包裝材料和方法不會影響其安全和質量，包括在運輸和存放過程中，也不會對奶粉安全和質量有任何影響。其中，比較重要的環節有確保包裝材料干凈衛生、防止其含有任何危險成分、保證包裝方法的科學性和產品良好的密封性、確保包裝在運輸過程中的堅固性等。一般而言，為確保包裝環節的安全，荷嬰幼兒奶粉生產商僅與固定的幾家包裝企業合作，雙方在常年的合作過程中建立了良好的互信。

在銷售方面，荷奶粉生產商主要通過批發商、分撥商和零售商進行銷售，一些規模較大的嬰幼兒奶粉生產企業如FrieslandCampina、Danone等也直接對外售賣產品。通過簽署銷售合同，生產商對奶粉銷售環節的安全和質量進行控制。食品和消費者產品安全管理局（VWA）對嬰幼兒奶粉銷售進行監管，根據VWA規定，包括嬰幼兒奶粉在內的所有乳制品必須首先抽樣交有相關資質的實驗室檢驗，檢驗結果交VWA復核，復核通過后，實驗室可頒發產品安全和質量鑒定證書，只有獲得該證書后，產品方可上架銷售。VWA還定期或不定期對上架乳制品進行抽查，一旦發現不合格產品，即迅速進行下架處理，并啟動追溯體系召回所有不合格產品，同時及時通知消費者，并對有關企業進行嚴厲處罰。