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　　中國特色的生態(tài)保護紅線制度引起國際的廣泛關注。中國正通過生態(tài)保護紅線制度尋求生態(tài)保護和建設發(fā)展之間的良性平衡，該項機制的不斷發(fā)展，也對制度體系建設提出了更高要求。

　　“說走就走”的14頭云南北遷亞洲象，在9月10日安全順利通過把邊江大橋，從普洱市墨江哈尼族自治縣進入寧洱哈尼族彝族自治縣磨黑鎮(zhèn)。至此，“斷鼻家族”象群正式結束了他們長達17個月的北上旅程。

　　北上的亞洲象群“旅行團”，在一年多的時間里引發(fā)了全球范圍內的關注。象群的家鄉(xiāng)云南，不僅是中國生物多樣性最豐富的地方，還將于10月舉辦《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議(COP15)。人們除了感嘆象群的可愛調皮外，也開始對云南的生物多樣性保護工作產生好奇。

　　在COP15即將開幕前的一個月，9月12日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》，在涉及生態(tài)保護補償?shù)谋O(jiān)測、財政資金分配、央地權責、綜合統(tǒng)籌等多方面多維度，進行具有制度創(chuàng)新性的細化規(guī)定與調整。

　　其中提到要作為生態(tài)保護補償轉移支付重要考量因素的生態(tài)保護紅線制度，正是我國在生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)保護方面的重大制度創(chuàng)新之一。世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)中國代表處主任張琰在接受21世紀經濟報道采訪時表示，國際上有不少關注生態(tài)保護紅線制度的目光，“大家希望了解中國的生態(tài)保護紅線到底是怎么做的，意味著什么。”

　　中國生態(tài)紅線保護范圍更大

　　近些年，全球都在面臨著生物多樣性急劇流失，物種滅絕速度也在不斷加快，生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)退化對人類生存和發(fā)展構成的風險正在加劇。聯(lián)合國將2021年-2030年定為“聯(lián)合國生態(tài)修復十年”，以期在世界范圍內實現(xiàn)生態(tài)修復，助力到本世紀中葉全面建立更和諧的人與自然關系。

　　但生物多樣性保護工作目前還面臨著較大問題。2010年，《生物多樣性公約》締約方大會第十次會議在日本愛知縣通過的2011-2020年《生物多樣性戰(zhàn)略計劃》，提出了“愛知生物多樣性目標”。

　　時間到了2020年，該目標的完成情況并不理想。根據(jù)聯(lián)合國生物多樣性公約秘書處發(fā)布第五版《全球生物多樣性展望》(GBO-5)報告公布的內容，在全球層面，20個目標沒有一個“完全實現(xiàn)”，只有包括防止物種入侵、維持現(xiàn)有保護區(qū)、獲取和分享遺傳資源等在內的6個目標“部分實現(xiàn)”。

　　“愛知目標”出臺之后，我國就迅速從國家層面成立了 “2010國際生物多樣性年中國國家委員會”，此后該委員會更名為“中國生物多樣性保護國家委員會”，還設置了一些相關部委之間的協(xié)調機制和領導小組。國家層面設立這樣的機構，在國際上也非常少見。

　　大自然保護協(xié)會(TNC)中國項目科學主任靳彤告訴21世紀經濟報道，這樣的國家層面的多部門協(xié)調機制和“領導小組”工作機制是非常關鍵的，將國家對生物多樣性保護的重視程度提到了一個相當可觀的高度。

　　靳彤還提到了于2010年發(fā)布的中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃、不同部門出臺的各種條例，以及天然林保護、防沙治沙、植樹造林等多項大型工程，“可以說中國不論領導架構、行動路線，還是投入力度，在全球都是屈指可數(shù)的。”

　　大力投入之下成效也十分顯著。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)，截止到2020年底，我國初步劃定的生態(tài)保護紅線面積比例不低于陸域國土面積的25%，各類自然保護地的面積占到陸域國土面積的18%，提前實現(xiàn)聯(lián)合國《生物多樣性公約》“愛知目標”所確定的17%的目標要求。

　　愛知目標的內容較多，但一直比較受關注的是保護17%的陸地和保護10%的海洋及沿海水域的目標。張琰表示，從目前的情況來看，陸地的17%目標總體完成的差不多了。“為什么中國能夠完成并高過17%的目標，這和多年來中國自然保護地體系的建設力度有很大關系。”

　　在全球范圍內各類基于區(qū)域的自然保護機制中，生態(tài)保護紅線制度是非常具有中國特色的、較為特殊的存在。生態(tài)保護紅線制度具體指的是在生態(tài)空間范圍內具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域。生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋日前在一次公開發(fā)言中，稱其為“保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線。”

　　目前國際上大部分國家以世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)提出的自然保護地體系為參考，來保護生物多樣性和自然景觀、自然資源。張琰表示，生態(tài)紅線的覆蓋面要比IUCN體系的覆蓋面要大。

　　“生態(tài)紅線里除了包括保護地，還包括生態(tài)比較重要的區(qū)域和敏感脆弱區(qū)域這兩種，因此它的保護范圍要更大。而IUCN保護地體系中不論如何分類，它面對的也都只是生態(tài)紅線中保護地的那一部分。保護面積的擴大對生物多樣性來說無疑是有好處的。雖然在保護地之外的紅線內區(qū)域可能仍留有一些項目準入的口子，但這總比沒有限制保護效果要好。”張琰說。

　　紅線的“底線”在哪？

　　《聯(lián)合國生物多樣性公約》秘書處7月發(fā)布的“全球生物多樣性框架”的第一份正式草案將在明年1月和4-5月的COP15第二階段進行審議。該草案提出了“到2030年至少30%的全球陸地和海洋區(qū)域，尤其是對生物多樣性及其對人類的貢獻特別重要的區(qū)域，得到保護”等階段性目標，并希望能夠“到2050年前將實現(xiàn)凈改進”。

　　靳彤表示，目前即便是做得較好的中國，受保護的陸地面積也只達到了18%左右。而國家公園、自然保護區(qū)等各類保護地形式都會相對嚴格地管控人類活動和影響，基本上不可能有開發(fā)性的活動發(fā)生。在這樣比較嚴格的保護手段之下，實際上能夠納入保護地的面積會更加有限。

　　“生態(tài)保護紅線是在已有各類自然保護地的邊界外圍，又增加了一條線，既能識別出這些比較重要的區(qū)域，對人的活動行嚴格監(jiān)測管控，同時也允許人們從事這些管控要求之外的活動。一方面它既不會過于限制一些人類社會經濟發(fā)展的基本需求。另一方面，又能避免對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)造成嚴重的掠奪性、破壞性的影響。”

　　生態(tài)保護紅線制度為重大基礎設施和民生項目留出了一定的空間，但目前這類項目的具體標準仍舊沒有在政策層面上劃出一個清晰的界限。

　　長期關注區(qū)域生態(tài)問題和生態(tài)保護紅線的廣州珠灣人和生態(tài)研究中心(CECA)總干事助理楚君告訴21世紀經濟報道，他們在不同城市的調研中發(fā)現(xiàn)了疑似在紅線范圍內放寬項目審核，上馬生態(tài)影響較大的項目的情況。

　　《生態(tài)保護紅線劃定指南》(2017)提出，劃定成果包括文本、圖件、登記表、技術報告及臺賬數(shù)據(jù)庫。而該機構研究認為，有多個已批省份均未完全公示劃定成果；相關省份存在多次對紅線區(qū)域內項目給予準入，多個項目缺乏不可避讓性論證專題；部分省份只編制報告表，并且報告表編制要求低、公示及審批時長短。在江蘇，甚至紅線范圍內出現(xiàn)了黑色金屬加工類的工業(yè)類項目。

　　這似乎是現(xiàn)階段缺乏具體制度的情況下不可避免的情況。張琰表示：“發(fā)生審批較松散的現(xiàn)象，主要是因為目前沒有具體的制度或者是法律制約。以公路等基礎設施建設項目為例，環(huán)評里要看是否侵占保護區(qū)等內容的，如果建設項目在紅線之內，但在自然保護地之外，那么現(xiàn)有的法規(guī)法律，是沒有從制度上做嚴格要求的。”

　　楚君表示，一些大型的交通項目準入多個紅線區(qū)，很可能造成一些動物的棲息地被物理割裂開，造成棲息地碎片化、棲息地縮小等問題。

　　對此，靳彤認為，一方面有一些具體的管理辦法和管理條例將在未來逐步出臺。另一方面，從目前自然資源部在國土空間規(guī)劃和用途管控方面的制度設計看，未來生態(tài)保護紅線，或者說整個的國土空間開發(fā)利用都是采用‘全國一張圖’的方式，在一個平臺上統(tǒng)一管理，到那時用地審批時管理部門就可以直接查看到哪些區(qū)域是紅線。根據(jù)設計，從省市縣一直到國家一級的平臺都是通的，一旦紅線劃定在這個平臺上應該都能看到，違規(guī)的項目審批也就不會像現(xiàn)在這樣那么容易。

　　針對上述問題，張琰提到了生物多樣性抵償?shù)姆绞剑簿褪悄硞€基礎設施建設占用的部分，需要從其生態(tài)系統(tǒng)影響，包括面積和質量等角度考慮，積極采取避讓、消減和重建等措施，之后的剩余影響還需要通過人工恢復的方式進行彌補，“考慮到質量的差異，但這個有可能是原有面積數(shù)倍甚至十幾倍。”

　　這一方式已經有了一定的實踐經驗，其中一個較為典型的就是北京冬奧延慶賽區(qū)在2016年動工前，就從林業(yè)、水土、生態(tài)等角度先期開展了生態(tài)環(huán)境摸底調查，對賽區(qū)內動植物的種類、數(shù)量和分布特征，以及土壤、水文等關鍵數(shù)據(jù)進行了細致的摸排。之后在此基礎上，對奧運設施建設可能的生態(tài)環(huán)境干擾進行評估，以期將因場館和基礎設施建設可能產生的負面影響降至最低。

　　相關方對于生態(tài)環(huán)境好、受施工擾動小的植物作為建筑的重要組成部分進行原地保護；對于施工過程中無法避讓的樹木，制定了詳細的遷移方案。還結合施工建設形成的自然空間，開展動物通道建設和棲息地重建。考慮到動物活動的特點，在施工時利用涵洞作為動物通道，利用施工廢石、濕地，重建爬行類動物棲息地。

　　今年6月底，歷時6年、生態(tài)修復214萬平方米，北京2022年冬奧會延慶賽區(qū)生態(tài)修復工程全面完成，這也是北京冬奧建設周期最長的工程。

　　IUCN參與了冬奧區(qū)域內的相關環(huán)境評估，并且也為組委會提供了相應的建議。張琰表示，近期將去現(xiàn)場看看相關項目的建設情況。如果建設過程中采納了相關的建議，采取相對系統(tǒng)性的思路來將其實現(xiàn)，相應項目應該能夠達到環(huán)境的“凈零影響”或者“正影響”。

　　降低環(huán)境影響或生態(tài)抵償?shù)淖龇ǎ壳斑€沒有較為系統(tǒng)的指南或標準。但據(jù)張琰介紹，現(xiàn)有的方法基本是 “影響評估、避讓、減緩、重建、補償”這樣的一個操作過程。“生態(tài)抵償機制，我們希望未來能夠引入或形成一些具有中國特色的方法或指南。”